稀土业无法丢弃的“配额”
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WTO初裁已基本认定中国限制稀土出口违规，而这一裁定的直接后果就是稀土出口的配额制度将被取消
而这项旨在保护资源、防止滥采的制度一旦消失，中国的廉价稀土又将卷土重来，对于行业将是致命性的打击
法治周末记者 李飞
“感觉刚刚走出内忧的低谷，就要面临当头一棒。”来自广东东莞的稀土贸易商刘志强对记者表示了他近期的感受。而这当头一棒，来自于WTO对中国稀土出口配额制度的初裁。
有媒体近日报道称，已历时一年半的中外稀土诉讼案传出消息，WTO已经基本认定中国限制稀土出口违规，并向相关国家发出通知。事实上，业内对这一结果并不感到意外，但当结果真的将要如此时，稀土从业者却感到了不小的压力。
对此，感受最深的是稀土出口第一线的贸易商们。刘志强表示，很多之前有长期需求的国外客户都在考虑延后下单，因为一旦出口配额被取消，客户的询价选择范围就会增大，而稀土价格的谈判空间自然会变大。这让刘志强和他的同行们都开始担忧，刚刚开始走出内忧困境的稀土行业，难道又要再遭外困？
对此，也有分析人士认为，初裁结果的即将出台，对中国的稀土行业来说未必完全是坏消息。
“WTO败诉几成定局，留给政府应变的时间没有市场预期的那么长，这反而将倒逼稀土行业配额制度的合理蜕变。”华创证券研究员彭波对记者表示。
剑指配额制度
之所以让稀土从业者们如此惶恐，是因为伴随他们15年的出口配额制度正岌岌可危。
据了解，中国拥有全球约23%的稀土储量，却长期供应着全球90%以上的稀土生产量。此前数年，中国在稀土出口上一直执行稀土出口配额制度，即每年明确国内符合相关条件的生产企业和流通企业的出口量，以此达到保护资源和环境、实现可持续发展的目的。
但如果此次美国、欧盟和日本在联合起诉中国“不当限制稀土出口”的问题上胜诉，那么中方将不得不在出口配额问题上让步，从而对稀土关税、配额全面放开，这或许会使得曾经“白菜价”的稀土产品重现江湖。
为何美日欧等方对限制稀土的出口如此紧盯？难道中国稀土出口的“供不应求”已经触到了对方的敏感神经？
记者从中国稀土行业协会了解到，实际上，因全球市场对中国稀土需求的大幅下降，近两年我国稀土出口配额从未用完，中国稀土出口配额的使用率已经由2011年的52.01%下降到2012年的48.75%。
“国外瞄准的是我们的配额制度，这已经不是出口够不够用的问题，而是想针对配额制度的合理性。”赣州一家稀土企业负责人对记者透露。他与众多稀土企业家一样，都认为稀土可能只是个开始，一旦稀土的配额制度失守，众多资源领域都会遭到波及。
中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员莫世健告诉记者，在一些特定情况下，世贸规则是允许成员进行出口控制的，其中一项就是出于对不可再生自然资源的保护。但欧美方面提出，如果确实出于此考虑，中国的限制措施应该也同样应用于中国的国内生产，而这正是目前中国稀土行业面临的问题。
彭波告诉记者，对中国稀土行业来说，正是因为稀土的私采量甚至超过了稀土总量控制指标及全球消费量，才使得稀土价格一直受到压制。为此，今年8月份政府曾展开了严厉打击滥采滥挖稀土问题的行动，并开始初见成效，使稀土价格有所回升，在一定程度上保护了稀土资源。而此次WTO的初裁结果，或许会将之前的努力都化为泡影。
对此，有国内分析师认为，让稀土产品重归廉价与中国目前正在进行的稀土行业整顿，以及中国的资源战略都相违背。因此，中方势必会就此问题进行申诉，博弈仍将继续，但最终的结果很可能是双方都作出让步。
“买黑矿充饥”
究竟中国的稀土私采现象严重到了何种地步，才使得配额制度被推上风口浪尖？
记者从赣州虔东稀土集团了解到，目前国内的稀土分离冶炼产能已经严重过剩。该集团董事长龚斌曾对媒体表示，目前南方离子型稀土的分离冶炼产能已经超过了10万吨，而作为南方稀土老大的江西省，2013年第一批生产指标却仅为3950吨。指标与产能的巨大差额，使得“吃不饱”的稀土分离企业大量使用黑矿来“充饥”。
“产能几百吨的厂往往只能拿到几十吨的指标，指标与产能相差近10倍。这对他们的产能来说根本是饿着肚子的。为了不让大量分离冶炼的产能一直闲置，买黑矿生产已经成了业内的普遍现象。”上述赣州稀土企业负责人告诉记者。
这种现象也得到了行业协会的注意。据中国稀土协会副秘书长陈占恒介绍，目前中国稀土每年的实际生产量为15至18万吨，而全球每年的实际需求在13万吨左右，中国的需求约10万吨，其中南方分离冶炼企业获得的离子矿70%以上来源不明，超指令性计划生产普遍存在。而这些“超生游击队”正是中国稀土行业实行配额制度的“元凶”。
如果WTO的终裁结果最终如市场预期，要中国放开配额，那么对正在加速整顿“内乱”的中国稀土业来说，无疑将是一轮新的冲击。
在彭波看来，届时国内可能会对所有稀土品种出口配额进行松绑。但由于国外轻稀土的储量较多、国内轻稀土产业也相对比较成熟，因此轻稀土将会是逐步放开配额的先锋。对此，中国稀土行业协会副会长王琴华也在公开场合表示：“取消稀土出口配额管理建议首先从轻稀土开始考虑。”
这一消息让部分从事轻稀土生产加工的企业感到焦虑。“与中国独有的重稀土不同，轻稀土在全球都有丰富的储备，这次如果被当成放开配额的先锋，其出口价格可能波动很大，导致很多生产企业面临转型。”刘志强告诉记者。但对于重稀土产品他却并不担心，根据他以往的贸易经验，就算真的取消出口配额等调控工具，重稀土价格也应该是回归市场，而不是重回白菜价。
这一观点得到了分析师的认同。稀土关税一直是稀土出口成本的重要部分。稀土出口放开后，随着成本下降，中国海外订单可能增加，届时仅10%的低关税或将挤压众多不正规的轻稀土生产企业的生产空间。但想要根除行业内的违规现象，还需要出台新的政策逐一应对。
善用规则合理应对
事实上，面对WTO的“利空”裁决，中方并非毫无准备。
早在2011年5月10日，国务院就发布了《关于促进稀土行业健康发展的若干意见》，中国围绕稀土资源开发、冶炼分离和流通市场秩序等展开整治，并由工信部提出组建大型稀土产业集团的方案，目前行业内已初步形成了一批集资源开采、冶炼分离加工应用技术研发于一体的大型稀土产业集团。
但在厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强看来，目前稀土行业小、散、乱局面虽然已经有所改善，但与最初中方希望的、利用上诉时间达到整合目的预期还有所差距。
“这是由于相关中小稀土企业往往是地方政府的纳税‘大头’，地方之间、企业之间，乃至稀土产业上下游之间都为了固守当地的利益而使得整合的进度步履维艰。因此，如何协调好与地方政府的关系，才是稀土整合的关键所在。”林伯强表示。
他还担忧，一旦配额制度放开，在巨大的利益面前，中国稀土的滥采滥挖、违规走私出口等问题或将重新在市场中出现。
为此，陈占恒建议，通过与WTO沟通后，我国可能先对轻重稀土进行分类管理，如对轻稀土的出口管理一定程度上放开，但对中重稀土则仍然实施保护性政策。同时发挥生产指令性计划的市场作用；建立稀土收储制度，以此来减缓WTO裁定造成的冲击。
与此同时，如何更合理地运用WTO规则也是稀土行业需要“补课”的重点之一。
莫世健告诉记者，WTO规则虽然不支持成员国限制出口数量和设置高关税的行为，但允许成员国通过出口资质来管理出口。我国如果通过组建大型稀土企业集团，可以遏制稀土乱采乱挖，有效管理稀土出口。而且中国稀土产业符合WTO的大部分规定，但没有做到出口配额与国内消费保持数量一致，因此中国在世贸组织的框架下可以要求继续保留稀土出口配额，同时将配额扩大到与国内消费量一致的水平。
“也许在长期来看，中国稀土配额肯定还是会不断遭受非议。但攘外必先安内，如果能先治理好国内稀土行业的乱象，再将出口管理完善化，中国稀土的出口配额制度才能完成蜕变，让外国无把柄可抓。”上述分析师表示。
